日前，李克強總理簽署國務(wù)院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責任追究等方面，作出了具體規(guī)定，并將自今年9月1日起施行。《條例》特別強化把公眾參與，包括公眾參與的有效性，作為一個重要方面，一方面落實了以人民為中心的思想，另一方面體現(xiàn)了政府在重大決策過程中吸取人民的智慧、廣泛聽取意見、凝聚民眾共識的誠意。

重大行政決策須經(jīng)過公眾參與環(huán)節(jié)

現(xiàn)代社會中，公眾參與已被視為是民主的基石，政府的公共決策過程是否吸納公眾參與，是否反映廣大人民群眾的利益，決定著政府公共決策的合法性和科學(xué)性。新公布的《條例》要求，將公眾參與貫穿到整個重大行政決策從啟動開始到執(zhí)行的全過程，公眾可以對重大行政決策事項提出建議和意見。參與的方式包括座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等，特別是重大行政決策，如果涉及到特定群體利益時，還要求聽取有關(guān)特定群體包括人民團體、社會組織、群眾代表的意見，并對征集意見時間和公開的方式作出具體規(guī)定。在公眾意見的研究處理上，還明確規(guī)定了決策承辦單位應(yīng)當對社會各方面提出的意見進行歸納整理、研究論證，充分采納合理意見，來完善決策草案。這全面體現(xiàn)了公眾參與的有效性。

近年來，公眾參與已越來越成為政府決策的必經(jīng)程序，但在理論研究或?qū)嶋H操作中仍存在諸多問題。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中提出，“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。特別是2011年，習(xí)近平在中央黨校開學(xué)典禮上強調(diào)，涉及群眾切身利益的重要政策措施出臺，要采取聽證會、論證會等形式，廣泛聽取群眾意見。“要在建立、完善落實重大項目、重大決策風(fēng)險評估機制上取得實質(zhì)性進展，使我們的各項工作真正贏得群眾的理解和支持，從源頭上預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生?！毙掳l(fā)布的《條例》，將公眾參與再次體現(xiàn)在政府工作條例中，進一步凸顯公眾參與的必要性和重要性。

針對政府重大行政決策中的公眾參與，理論界有很多探索，總的來說，歸納于以下幾點：

1.有助于兼顧各方利益，減少決策失誤。重大決策僅依靠政府和專家是不夠的，各方面角度不同，所考慮的利益也有所不同。在公眾參與之下，各方意見得到充分表達，為決策者提供了更全面的信息，使決策者可以更加全面地考慮各項因素，更加慎重地做出決策。這就有助于增加決策的科學(xué)性，減少決策失誤。

2.有助于各種聲音充分表達，疏導(dǎo)社會矛盾。重大行政決策涉及面廣，難免會出現(xiàn)各方?jīng)_突的情況，如果能夠讓公眾廣泛參與其中，了解整個決策的形成過程，將使公眾訴求得到充分表達，不僅可以使決策者更加科學(xué)地作出決策，還可以起到疏導(dǎo)民意的效果。擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的重大行政決策，比閉門造車產(chǎn)生的決策更能順利實施，有利于減少社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

3.有助于加強社會監(jiān)督，推進責任政府建設(shè)。落實重大行政決策中的公眾參與，將重大行政決策過程置于“陽光”之下，讓公眾參與和監(jiān)督，有助于提高政府的責任意識，使之慎用手中的權(quán)力，實實在在為人民服務(wù)，建設(shè)人民滿意的責任政府，這也是政府治理法治化的題中應(yīng)有之義。

4.有助于減少決策“朝令夕改”。決策實行不了，或者發(fā)現(xiàn)決策錯了，又要去改，這樣只會影響行政效率、造成國家財產(chǎn)的損失。科學(xué)、民主的決策，有助于減少決策“朝令夕改”，全面正確履行政府工作職能，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

讓民意先行，各級政府在行動

事實上，近些年來，一些地方政府嘗試在重大政策、重大工程和重大項目決策過程中，引入包括各類風(fēng)險評估，決策先聽民意等程序，已經(jīng)顯現(xiàn)積極有效的作用。

據(jù)媒體報道，浙江溫州平陽縣曾準備將數(shù)百家電鍍企業(yè)落戶到平陽縣萬全輕工業(yè)基地，這一基地涉及兩個鎮(zhèn)的3個行政村，但這一規(guī)劃遭到村民的反對。通過邀請省、市專家對規(guī)劃重新論證，征集民眾意見，確定污染無法排除，縣政府便在權(quán)衡后，決定取消規(guī)劃。民意可以否決政府的重大決策，此事在當?shù)匾l(fā)強烈反響。

在一些地方，垃圾焚燒發(fā)電廠被視為“洪水猛獸”，往往一涉及就會遭到反對。然而在廣東省汕頭市潮南區(qū)，垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項目的發(fā)展得到了當?shù)厝罕姷囊恢沦澇伞Ｔ陧椖康耐七M建設(shè)中，潮南區(qū)注重把群眾廣泛參與納入決策程序，在重點項目的選址、規(guī)劃設(shè)計、征地拆遷政策制定等方面，廣泛征求、充分聽取群眾意見。從項目的醞釀開始，就把群眾工作、化解矛盾做在前，有效避免了“決策一出臺，矛盾跟著來”。當?shù)卣€利用電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等各種宣傳工具開展多渠道、多形式的宣傳，為項目建設(shè)爭取安定的輿論環(huán)境。為有效化解群眾的思想顧慮，他們先后組織3批70多名村民到成都建成的祥福垃圾焚燒發(fā)電廠參觀、考察，并采取生態(tài)補償機制實現(xiàn)利益共享。這項以人為本、重在解決民生問題的舉措，最終獲得了當?shù)厝罕姷膿碜o。

北京市延慶區(qū)在2019年世園會的籌備過程中，專門建立起輿評中心，對各項工程建設(shè)項目、城市改造項目和服務(wù)項目等進行全面的網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)險、民意承受力的評估，確保每一個項目決策與民意契合。

5月16日，司法部副部長熊選國在介紹《條例》時表示，通過規(guī)范重大行政決策程序制度，引導(dǎo)廣大群眾廣泛有序參與政府決策，能夠有效增強重大行政決策的可行性、穩(wěn)定性。人們相信，將決策建立在民主、公正、透明、科學(xué)之上，對于確保公共政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和有效性有著非常重要的現(xiàn)實意義和針對性。

提高公眾參與有效性，還有很多工作要做

毋庸置疑，行政機關(guān)能否做到科學(xué)民主依法決策，不僅體現(xiàn)著依法行政的水平，也關(guān)系到能否正確履行政府職能，更關(guān)乎著民生福祉。想要提高公眾參與的有效性，政府還有很多工作要做。在進行重大決策的公眾參與過程中，民眾最熟悉的方式莫過于“聽證會”，但實踐中一些聽證部門在遴選聽證參加人、確定聽證主持人、聽證程序等方面存在不規(guī)范的做法。還要注意的是，重大決策廣泛引入公眾參與，要求政府部門具有相當?shù)哪托?，因為公眾參與是有運作成本的，而且參與越廣泛越深入，成本就越高。光有公共參與機制還不夠，還需要政府部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)，避免“為參與而參與”。

面對質(zhì)疑，正如熊選國所說，“針對過去有些聽證會‘走過場’，這次《條例》對聽證會代表的廣泛性，和不同意見的聽證會代表都有了比較具體的規(guī)定。對社會公眾普遍關(guān)心的，或者專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大決策事項，還要通過專家訪談等方式進行解釋說明”；確?！叭嗣袢罕娡ㄟ^多種途徑和形式參與決策”，并明確將公眾參與貫穿重大行政決策的全過程，“比如啟動程序，我們規(guī)定公民也可以對重大行政決策事項提出建議和意見；在作出過程中，對公眾參與的方式，包括公開征求意見、聽證會也作出了規(guī)定；在決策后評估制度中，也把公眾意見反映大的、比較多的，作為啟動開展后評估的三種情況之一”。可見，從中央到地方各級政府，正從各個層面全面完善公眾參與制度。

在具體的實施過程中，媒體提出，要注意區(qū)別不同的行政決策需要公眾介入和參與的程度不同，不能搞“一刀切”，更不能千篇一律“標準化”參與，公眾參與在行政決策不同的類型和階段，其作用是不同的，其參與廣度、深度和密度也應(yīng)有所差別。同時，最應(yīng)當鼓勵的是實質(zhì)的、有效的公眾參與，而不是“符號化”的參與，矯枉過正與過猶不及都會對公眾、社會、政府自身產(chǎn)生負面影響。

總而言之，《條例》的出臺與實施，必將對深入推進依法行政，加快建設(shè)陽光、高效、誠信的法治政府，提升公共治理水平、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生深遠意義。